政治多元主义理论可被认为是个体价值主观性的一种集中表达。

如有人主张需要补偿的是剩余土地承包期内的土地承包经营权和土地承包期届满后的集体的土地所有权。与宅基地征收补偿一样，集体建设用地征收补偿的现行规定亦可分为两类或者两个阶段。

[22]由此可见，集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定，是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件的规定，以及广东省、山西省等省市2007年后修改的《实施中华人民共和国土地管理法办法》的地方性法规中宅基地不予安置补助费的规定。例如，河南三门峡市中级人民法院（2011）三民终字第125号民事裁定书维持了一审法院以刘王林要求16组按同等村民待遇发放土地补偿款的诉讼请求，实质上涉及到温塘村人口补偿款分配方案的变更问题，根据《土地承包纠纷的解释》第24条以及第1条第3款的规定，人民法院不予受理为由，驳回刘王林起诉的裁定。[10]这在很大程度上得益于域外征收立法中抑公扬私的立法理念及其立法实践。在立法上，我国可以采用概括式与列举式相结合的体例对‘公共利益予以界定，除了抽象出‘公共利益的基本内涵，如公共性和非排他性、受益对象的不特定性，还应以不完全列举的方式明确‘公共利益的外延。

首先，鉴于集体成员资格的认定涉及基本民事权利，在集体经济组织法尚未出台、且《土地管理法》不宜规定集体成员资格认定依据的情况下，可以考虑由《土地管理法（修正案）》授权国务院在《集体土地征收征用条例》中予以规定。例如，株洲市中级人民法院在 （2011）株中法诉终字第4号民事裁定书中便认为：村民小组请求村民委员会拨付征地补偿款，是承包地征收补偿费用分配纠纷，属于农村村民自治范围，不属于人民法院民事案件受理范围。对表达权的保障，既要求承认和尊重参与者充分的表达自由，同时也要求承认和尊重参与者通过公共媒体进行表达和讨论的权利，后者也是行政公共性的要求。

主要利益和一般利益的区分不是为了决定参与的资格，而是为了决定参与的强度。但是，这两个条件在现代社会都已经不复存在了。这样既能使政府瘦身，又不至于出现公共事务的缺失。在只给政策(大量增加招生名额)、不增拨款的思路下，各大学四处举债扩建，又通过扩招还债。

在这个意义上，事后监督其实可以被看作是参与过程的延续。一般认为，政治是意志的表达，行政是意志的执行。

以民族国家为依托的民主机制被削弱，而以全球为依托的民主机制尚未建立，这意味着民主发展与经济全球化之间出现了一定的脱节。盲目的扩招导致了大学生的培养质量下降、就业困难，各大学也因此债台高筑，教育的理念被市场化的车轮碾得粉碎。31参见[英]戴维•郝尔德：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版，第427-473页。26协商民主理论既强调个人拥有某些必须受到尊重的利益、知识和权利(自由主义)，同时也关注个人在公共生活中如何摆脱压制性力量的进步性解放(批判理论)，通过公众参与提升学习、认识和交流的能力，重视政治实践中不同利益的妥协和偏好转换。

因此，参与所带来的民主化效应和对民主赤字的消解功能并不充分。将公众参与引入行政过程，为行政过程和结果输送民主正当化资源，只是对民主过程的模拟，并不意味着是严格意义上的民主决策程序。治理所依赖的最主要的方式和技术，其实就是存在于社会中的多个权威之间的沟通和合作。行政程序必须保障参与者在交流和协商的过程中处在平等的法律地位上展开理性的协商，因而程序规则必须能够对压制、操控、暗箱操作等行为提供预防和抑制的有效机制。

支持者认为，协商民主在价值诉求上具有一系列的优势，具而言之有四：(1) 可以培养维护健康民主所必需的公民美德，促进政治共同体之间的相互理解。36参见王锡锌、章永乐：《大众、专家和知识的运用：行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。

事实上，传统行政法模式正是这样一种努力的结果。监督权表现为公众在行政过程中和事后对行政活动质量进行评价和质疑的权利。

在权力运行的向度上，治理是一个在上下、水平方向上互动的管理过程。分散利益主体的组织化是有效和有序参与的组织基础。这一规定通常被理解为是宪法对行政机关的概括性授权条款。在行政过程完结后，利益主体或者公众还可以借助制度化的平台，如媒体、行政系统内部监督平台或者司法而对行政活动的质量包括形式合法性、民主性和理性提出挑战和质疑。在现实中，公众在对抗组织化利益团体时始终处于弱势。不难发现，这种行政正当化框架的形成取决于两个重要的前提条件：(1)立法机关对行政机关所作的立法指令是明确的，排除了自由裁量的空间。

参与权的本质是话语表达、竞争和有效协商的能力。②在行政法的制度系统中所表现出来的对行政权获得和行使加以控制的规则，其实构成了对行政权进行合法化解释和评价的依据：行政权的获得和行使只要符合法律的要求，便具备了合法律性。

中国30年来的改革开放，促成了社会利益的日趋分化。⑨3.行政的功能：由执行到管理。

但是，随着行政国家的出现，行政机关制定法规、规章等的行政立法权改变了原有的权力分工和职能，行政法规、规章成为法的主要表现形式，也成为行政活动的主要规则和依据。在此情境下，宏观上需要进一步加快近代立宪主义的进程，微观上则应当将公众参与、协商治理的机制引入行政过程，构建一种参与式治理模式，补强行政活动过程和结果的民主性。

克服当代行政的民主赤字需要一种使行政过程得以自我合法化的多元主义进路，即参与式治理模式。因此，允许利益主体的参与并在充分考虑各种受影响的利益基础上作出的决定和政策，就在微观意义上基于与立法过程相同的原理而获得了合法性。而WTO则是经济全球化背景中民主缺失的典型例子，WTO几乎所有的规则都是各国代表闭门磋商的结果，其民主性的缺乏至为明显。在此意义上，可以说公众参与所带来的民主化效应的强度在很大程度上取决于对参与者权利充实(以下简称充权)的程度。

公务民营化虽然可能带来经济效益的增长，但在行政领域大力推行民营化将带来行政的正当化问题，即这些民营的公务可能面临民主意义上的正当性匮乏。受到行政政策和决定影响的各方利益在行政过程中都应有符合其利害关系程度的代表，并且他有效参与了行政过程。

行政立法的泛滥，意味着行政与法令的一致性并不能必然地架起通向民主正当性的桥梁。然而，中国社会的利益组织化程度还比较低，与事实上的利益分化程度不相称。

作为放松规制的一种表现，行政规制的社会化应运而生，其表现为公务民营化、委托行政以及社会权力的兴起等方面。24自我合法化的路径强调在利益竞争过程中引入并保障不同利益主体的有效参与和协商，而使行政过程及其结果得到合法化。

国立学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事———税收员，就是这些外在的、可见的变化。更重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使公民在政府的施政中避免了被客体化的命运，从而体现出现代民主国家对人的尊严的尊重。当代行政管制领域尤其是贸易、投资领域的决策在不同程度上都受到多边和双边条约的限制。当代行政的民主赤字概念，则是在当代行政的政治化情境中所提出的。

这样看来，对行政国家时代行政过程的合法化解释，已经不再是通过对漏洞百出的传统模式进行缝缝补补就可以做到的了。循着这一思路，我们应当引入协商民主理论和公共治理理论，对行政活动模式进行改造，从管制型行政转向参与式行政。

就民主行政而言，它实际上表明，我们已经意识到传统的依法行政并不能解决当代行政的民主赤字问题，因此，引入民主行政的正当化方式其实是一种民主正当性的回归。⑥二、当代行政民主赤字之产生：背景与原因分析(一)背景：当代行政的新变化1.行政的目标期待：由消极执行到积极回应。

如果缺乏这些程序机制，公众参与在很大程度上将被形式化，从而成为行政决定民主化的外衣。⑦伴随着对行政所期待目标的变化，行政活动职责范围得到了前所未有的扩展。